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Jeder will das größte Stück

In Brüssel beginnt ein harter Kampf um die EU-Milliarden: Neue Mitglieder gegen alte, Klein gegen Groß, Reich gegen Arm

Von Petra Pinzler und Joachim Fritz-Vannahme

Schon mal vom Eurokraten-Bonus, BritenRabatt oder Rotterdam-Effekt gehört? Wenn nicht, wird sich das ändern: In den kommenden Monaten werden die Medien jeden Europäer mit den Begriffen der Eurokratie vertraut machen. Denn beim EU-Gipfel in dieser Woche geht es nicht nur um die Türkei. Hinter den Kulissen beginnt ein beispielloser Kampf ums große Geld. Finanzielle Vorausschau 2007 bis 2013 heißt der Arbeitstitel, unter dem Europas Staats- und Regierungschefs debattieren werden, was ihnen Europa wert ist – und was »Brüssel« draußen für die Welt oder drinnen für Bauern, Betriebe und den Binnenmarkt tun kann.

»Wir sind nicht der Weihnachtsmann«, ulkte Kommissionspräsident Prodi

Schon warnen Kritiker wie der US-Wirtschaftshistoriker Niall Ferguson, dass die EU am Streit um die Finanzen zerbrechen könne, weil der klassische Finanzier Deutschland sparen müsse und Konflikte nicht mehr durch einen Griff in die Geldbörse löse. Der Kampf ums Geld wird so laut und hart wie nie zuvor.

Dabei beugen sich alle dem Gesetz der Zahl. Mit 25 Mitgliedern ist ein einstimmiger Beschluss ungleich schwerer zu erreichen als mit 15. Vor wenigen Tagen zeichneten die Niederländer, die derzeit den Ratsvorsitz innehaben, ein erstes Meinungsbild. Die Skizze überraschte keinen. Schon die Ansichten darüber, wie viel Geld die erweiterte Union künftig überhaupt ausgeben soll, gehen weit auseinander.

Die Sparsamsten in der Union wollen von 2007 bis 2013 höchstens 694 Milliarden Euro in die EU-Kasse geben. Einen Bedarf von mehr als einer Billion Euro errechnen hingegen jene, die eine Union mit 25 Mitgliedern auch entsprechend ausgestattet sehen wollen. In Brüssel prognostizieren Eurokraten wie Diplomaten indes: So einfach wie 1999 lässt sich der Konflikt nicht lösen. Nach einer langen Nacht in Berlin zahlte da ein entnervter deutscher Kanzler, damit ein eisenharter spanischer Premier Aznar endlich zum großen Ganzen sein sí gab.

Heute fehlen Gerhard Schröder dafür schlicht die Mittel. Brüssel bestätigt ihm das mit jeder Mahnung, endlich beim eigenen Etat die Regeln des Stabilitätspakts einzuhalten.

Kein Wunder, dass der Kanzler höchst erfreut auf eine Initiative der Schweden reagierte. Europa solle mit einem Prozent des aufsummierten EU-Inlandsprodukts auskommen, meint die Regierung in Stockholm. Diese Auffassung teilen neben Deutschland auch die Niederlande, Frankreich, Großbritannien und Österreich – alles Nettozahler an die EU, die mehr geben, als sie aus Brüssel bekommen. In Zeiten »schmerzhafter Konsolidierungsanstrengungen« der Mitgliedsländer, so ein in Brüssel kursierender »Brief der Sechs«, sei mehr einfach nicht drin. Solange Europas Bruttosozialprodukt wachse, könne auch der EU-Haushalt selbst bei dieser Obergrenze noch deutlich zulegen.

In den Büros der EU-Kommission schüttelt man dagegen den Kopf über die Ein-Prozent-Doktrin. »Wir sind doch nicht der Weihnachtsmann«, ulkte der ehemalige Kommissionspräsident Romano Prodi. Und auch sein Amtsnachfolger José Manuel Barroso findet, eine größere Union müsse auch mehr ausgeben dürfen. »Mit der Marke von einem Prozent werden wir unsere Ziele nicht alle erreichen«, meint die neue Haushaltskommissarin Dalia Grybauskaite, eine Litauerin. »Sollen wir an den öffentlichen Mitteln für europäische Forschung sparen? Oder sollen wir die 30 transeuropäischen Netze nochmals überdenken? Oder die Finanzierung der Agrarpolitik erneut öffnen? Oder unsere Zusagen bei der Erweiterung prüfen? Ich glaube, die Antwort auf jede dieser Fragen ist nein.«

Also will Brüssel die Ausgaben auf 1,14 Prozent des BIP erhöhen. Zum Vergleich: Derzeit liegt der EU-Haushalt bei rund 100 Milliarden Euro. Für 2013, das letzte Jahr der kommenden Budgetplanung, wünscht sich die EU damit gut 143 Milliarden Euro. Kein Taschengeld.

Der erste Etappensieg freilich ging an die sparsamen Regierungen. Der EU-Haushalt für 2005, der erste volle nach der Erweiterung, beträgt nach harten Verhandlungen genau ein Prozent des BIP (106,3 Milliarden Euro). Die Botschaft ist klar: Sparsamkeit ist möglich.

Hans Eichel ist besonders stolz auf diesen Erfolg. Der deutsche Finanzminister predigt seit geraumer Zeit: »Die Grenze der Belastbarkeit ist für Deutschland erreicht.« Der auch künftig größte Geber der Union habe nicht zuletzt wegen der Wiedervereinigung (für die noch immer jährlich vier Prozent des Sozialproduktes von West nach Ost transferiert werden) keinen finanziellen Spielraum mehr. Um die Dramatik der Lage zu illustrieren, zücken Eichels Beamten gern ein Balkendiagramm. »Nettosalden« steht drüber, und zu sehen ist bei Deutschland ein dicker Balken ins Minus. Im Klartext: Deutschland zahlt viel mehr nach Brüssel, als es zurückbekommt.

»Einige Mitgliedsländer sind unfähig«, lästerte Schatzkanzler Brown

Das allein wäre in einer Union mit zehn neuen, teils ziemlich armen Mitgliedern nicht weiter überraschend. Doch brisant wird das Schaubild beispielsweise durch den irischen Balken. Obwohl die Grüne Insel beim Pro-Kopf-Einkommen inzwischen im EU-Vergleich an zweithöchster Stelle liegt, zahlt Irland fast kein Geld in die Töpfe.

»Das Problem sind nicht habgierige Neumitglieder, sondern die ungerechte Lastenverteilung unter den Wohlhabenden«, sagt eine Mitarbeiterin der EU-Kommission. Irland etwa profitiert von langen Übergangsregeln bei den Strukturförderprogrammen, Frankreich von den Direktzahlungen der Agrarpolitik. Und Österreich bekommt jede Menge Rückzahlungen aus Brüssel, weil der Topf für ländliche Entwicklung für die Alpenrepublik besonders üppig gestaltet ist. Ein Zufall, dass der ehemalige Landwirtschaftskommissar Franz Fischler aus Österreich kommt?

Wie also bekommt man im europäischen Verteilungskampf seine Schäfchen ins Trockene? Margaret Thatcher hat das einst perfekt vorexerziert. Die Eiserne Lady aus London zettelte vor 20 Jahren beim Gipfel in Schloss Fontainebleau bei Paris eine Art Klassenkampf an. Mit näselnder Stimme und wedelnder Handtasche schwatzte sie Gastgeber François Mitterrand und Geldgeber Helmut Kohl windelweich, bis die Herren einem Rabatt für die Briten zustimmten. Begründung: Das Königreich kassiere weniger Agrarhilfen als alle anderen, und es rangiere in der Wohlstandstabelle unter den Kellerkindern. Dafür müsse ein Ausgleich her. Kohl seufzte später, er hätte der Eisernen Lady sogar mehr zugestanden, damit nur endlich Stille einkehre.

Seither zahlen die Briten weniger in den EU-Topf als andere, derzeit bekommen sie vier Milliarden Euro Rabatt pro Jahr. Und das bei heute deutlich verbesserter Wirtschaftslage und steigendem Wohlstand auf der Insel. Bleibt das so, wird das Königreich selbst die Türkei-Erweiterung keinen Penny kosten.

Als kürzlich in Straßburg die neue Kommission gekürt wurde, sorgte der britische Schatzkanzler Gordon Brown in London clever für ganz andere Schlagzeilen: Er fegte alle Gedankenspiele zum Briten-Rabatt mit dem Argument vom Tisch, der druckfrische EU-Rechnungshofbericht beweise doch, dass Kommission und »einige Mitgliedsstaaten« unfähig seien, das Geld vernünftig und nicht verschwenderisch auszugeben. Britische Diplomaten werkeln derweil an einem weiteren Schutzwall aus Argumenten fürs alte Privileg. Trotz des Rabatts, so ihre Sprachregelung, zahle Großbritannien ein Fünftel mehr als Frankreich, wo doch das Wohlstandsniveau durchaus vergleichbar sei.

Mit Statistiken, das lernt man in Brüssel schnell, kann man dies, aber auch das Gegenteil beweisen. Die bisherige EU-Haushaltskommissarin Michaele Schreyer griff darum zu einer List, das Inselprivileg doch noch zu schleifen: Sie schlug einen Gruppenrabatt vor, von dem künftig alle profitieren würden. Der Vorschlag liegt nun auf dem Tisch – als Munition für die Nacht der langen Messer.

Mindestens so heftig wie um die Einnahmen der EU tobt auch der Streit um die Ausgaben. Würde man die Union heute neu erfinden, gäbe kein Mensch mehr die Hälfte des Haushaltes für die Landwirtschaft und ein weiteres Drittel für eine höchst umstrittene Strukturpolitik aus. Der belgische Ökonom André Sapir schlug vor, diese beiden Ausgabenblöcke zu reduzieren und alte EU-Aufgaben wieder den Mitgliedsstaaten zu überlassen. Seine Studie verschwand allerdings schnell in den Schubladen der Kommission. Der Grund ist einfach. Subventionen machen süchtig.

Wer sich erst einmal ans Geld aus Brüssel gewöhnt hat, verteidigt es mit Zähnen und Klauen. Und da dem Haushalt 25 Regierungen zustimmen müssen, einigen diese sich bestenfalls auf Reförmchen. Kaum eine der weiter gehenden Reformideen habe »in absehbarer Zeit Aussichten auf Durchsetzbarkeit«, sagt Friedrich Heinemann vom Mannheimer Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung. Bezeichnend, dass selbst die EU-Kommission – die Schere im Kopf – in ihrem Entwurf für die Finanzen der Zukunft nur kleine Veränderungen vorschlägt.

Mehr für die Regionen – oder mehr für die Forschung?

Eine davon firmiert unter dem Titel »Lissabon«. Mit diesem Schlagwort soll die Union fit für die Zukunft gemacht werden – und mehr Geld für Innovationen, Forschung und Entwicklung, Transport und Telekommunikation ausgeben. Die Kommission will die Ausgaben für Forschung und Entwicklung um 194 Prozent steigern, bis auf knapp 26 Milliarden Euro im Jahr 2013. Zwar wäre der Topf damit immer noch viel kleiner als der für die Bauern. Dennoch – nicht alle Regierungen jubeln. Gerade die neuen Mitgliedsländer wissen, dass sie bei europaweit ausgeschriebenen Forschungsprogrammen kaum Chancen haben. Folglich würde wenig Forschungsgeld nach Warschau oder Prag und viel nach München oder London fließen. Kein Wunder, dass den Osteuropäern Programme zur ländlichen Entwicklung viel wichtiger sind als beispielsweise das Satellitenprogramm Galileo.

Überhaupt die Neuen. Die meisten gewöhnen sich gerade erst an die Wohltaten aus Brüssel – und werden daher tiefgreifende Reformen eher ablehnen. Gerade sie profitieren von klassischen Regional- und Strukturförderprogrammen oder von den Subventionen für die Landwirtschaft. Zwar wurde den Polen und ihren Nachbarn vor dem Beitritt abgerungen, dass sie bis 2013 für ihre Bauern weniger Geld aus Brüssel bekommen als etwa die Deutschen. Doch seit der Geldregen aus den Landwirtschaftstöpfen im Osten niedergeht, wächst dort die Zustimmung zu Europa kontinuierlich.

In den alten Ländern ist das anders. Wann immer die EU – beispielsweise in Deutschland – für eine falsche Politik kritisiert wird, steht die Agrarpolitik an erster Stelle: ökologisch verwerflich, ökonomisch falsch und entwicklungspolitisch ein Desaster, heißt es gemeinhin, und Reformen fordert hier, vielleicht mit Ausnahme des Bauernverbandes, fast jeder. Dennoch sind ausgerechnet die Subventionen für die Bauern, die rund vierzig Prozent des jährlichen EU-Budgets ausmachen, kein Objekt im Kampf ums große Geld.

Denn in einer Brüsseler Oktobernacht 2002 jonglierten Jacques Chirac und Gerhard Schröder über die Köpfe der anwesenden Kollegen hinweg so lange mit Zahlen und Zusagen, bis der Agrarkompromiss perfekt war. Weiß vor Wut, preschte Tony Blair damals aus dem Verhandlungssaal und vor die eilig einbestellten britischen Kameras. Es half nichts, gegen das deutsch-französische Paar konnte keiner. Seither sind die Einkünfte der Bauern bis 2013 sakrosankt. Zum Wohle der deutsch-französischen Freundschaft…

Und zulasten der Regionalpolitik. Dort werden die Regierungschefs heftig um Mittel ringen. Aus dem Topf der Struktur- und der Kohäsionsfonds ist am meisten zu holen. Unstrittig ist, dass die Regionalpolitik, anders als der Binnenmarkt, das einzige Feld sozialer Solidarität zwischen armen und reichen EUMitgliedern ist. Prunkstück unter den regionalpolitischen Erfolgen ist dabei Irland: Es entwickelte sich auch dank der Brüsseler Hilfen vom armen Vetter zum europäischen »Tiger«. Und genau das wollen die Neuen kopieren.

Ein Blick auf die Armutslandkarte in der erweiterten Union lehrt jedoch, dass die alten Regeln – reiche Länder zahlen für arme Regionen – nicht mehr gelten. Nach der Erweiterung sind die Neuen allesamt Zielgebiet für diese Hilfen – und die arme Estremadura würde wie Vorpommern oder der Mezzogiorno durch eine statistische Verzerrung über Nacht zur Wohlstandsregion erklärt. Sie alle bekämen keinen Cent mehr. Das aber wäre politisch nicht durchsetzbar und sozial ungerecht: Oberbayern wird ja nicht dadurch reich, dass die Grenze zum armen Tschechien offen ist. Zudem können die Neuen nur einen Prozentsatz an Hilfsgeldern sinnvoll in Programme umsetzen. Die EU hat daher eine Grenze von vier Prozent des Sozialproduktes eingezogen. Mehr Geld gibt es aus Brüssel nicht – und soll es auch nicht geben. Dass diese Brüsseler Knauserei nicht überall im Osten auf Gegenliebe stößt, versteht sich von selbst.

Um allen gerecht zu werden, will der vormalige EU-Kommissar Michel Barnier die Regionalhilfen halbieren, der eine Batzen für die 15 Altmitglieder, der andere für die 10 Neulinge. Macht in den kommenden sieben Jahren gut 150 Milliarden Euro für die neuen Armen und ungefähr ebenso viel für die alten Armen. Zudem hinterließ der Franzose noch eine magische Dreierformel, die künftig die Verteilung der Strukturfonds neu regeln soll. 78:18:4, in Worten also 78 Prozent für die Armenhäuser, 18 Prozent für entwickelte Gebiete mit örtlichen Problemfällen, wo »regionale Wettbewerbsfähigkeit und Beschäftigung« gefördert werden sollen. Und 4 Prozent für »territoriale Zusammenarbeit«, für Hilfen in den grenzüberschreitenden Kontakten.

Was heißt das für Deutschland? Drei Beispiele: Käme Barniers Vorschlag durch, wäre Ostdeutschland seine größten Sorgen los. Nur weil Schlesien noch schlechter dasteht als Brandenburg und Sachsen, müssten Letztere nicht fürchten, aus der Förderung zu fallen. Zweites Beispiel: Ministerpräsident Peer Steinbrück aus Nordrhein-Westfalen könnte weiter hoffen, dass der Strukturwandel etwa in der Region Emscher-Lippe aus dem Topf »18 Prozent« unterstützt wird (das wirtschaftsstarke Bundesland erhielt in den vergangenen sieben Jahren mehr als 1,6 Milliarden Euro aus den europäischen Strukturfonds). Dritter Fall: Bayerns Europaminister Eberhard Sinner kann mit Geld für seine Grenzregionen an Europas neuem Rio Grande zwischen Bayern und Böhmen rechnen (siehe Interview).

Wie das mit dem Briten-Rabatt, dem Eurokraten-Bonus und dem Rotterdam-Effekt zusammenpasst? Spätestens am Ende der Verhandlungen, in der Nacht der Nächte irgendwann Ende 2006, geht es nicht mehr um Europas hehre Ziele – sondern nur noch ums Geld. Mit möglichst vielen Argumenten werden dann alle Regierungschefs möglichst viel Kapital für die nationale Kasse rausschlagen.

Mal sehen, welche verbalen Kunstgriffe sie bis dahin finden, um Europa zu melken.

(c) DIE ZEIT 16.12.2004 Nr.52